Vínculos entre paisaje, infraestructura verde y planificación territorial y urbana en modo sostenible: balance de la situación en España | ✎ Joaquín Farinós Dasí

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➔ Extracto del artículo publicado en el nº 124 de la Revista Ábaco

Joaquín Farinós Dasí
Catedrático de Geografía
IIDL-Dpto. de Geografía
Universitat de València

Este artículo se enmarca en el Proyecto GOBEFTER-III, Propuesta de diseño institucional y comunitario para una ordenación del territorio integral en la transición hacia una economía sostenible, PID2021-128356NB-I00, financiado por MCIN/ AEI /10.13039/501100011033 y por FEDER Una manera de hacer Europa.

ORÍGENES Y SENTIDO DE PAISAJE Y DE INFRAESTRUCTURA VERDE COMO EVOLUCIÓN

Sobre el paisaje

El paisaje cuenta hoy con reconocimiento jurídico, en gran parte gracias al Convenio Europeo del Paisaje (CEP) de 2000, que España ratificaría en el año 2008, hoy ya convertido en Tratado Internacional. Fue decisivo para consolidar las políticas de paisaje a nivel europeo. El CEP define paisaje como la visión del territorio que percibe la población cuyo carácter es el resultado de diferentes interacciones entre lo natural y lo humano; en palabras de DÍEZ (2019), un tangible geográfico y la percepción individual y social que genera. Martínez de Pisón (2008) distingue el paisaje-imagen del paisaje-territorio. Es este segundo, como forma y objeto geográfico que acumula historia territorial, como una construcción social y cultural anclado a un substrato físico (NOGUÉ, 2007), el que más nos interesa en este artículo.

Cinco años antes, el Tribunal Constitucional español (STC 102/1995) lo definía como una noción estética, considerándolo como bien y derecho colectivo que debía incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente, en línea con el fuerte sentir proteccionista de los años 1980. Es en la pérdida de la calidad ambiental del entorno (contaminación, degradación y fragmentación territorial) donde arraiga la preocupación por el paisaje; sin embargo, no puede abordarse solo como una variable ambiental. Requiere de un enfoque más transversal, integrado, en el que aunar factores naturales y sociales. En este sentido, Naciones Unidas acabará viendo la gestión integrada del paisaje como una vía para el desarrollo sostenible, la gestión de los recursos naturales y la consecución de los actuales ODS de la Agenda 2030. En lo que respecta a la planificación, el concepto gestión paisajística del territorio permite innovar en la práctica de la ordenación territorial y encajar la infraestructura verde y los servicios ecosistémicos (como matriz biofísica que aporta al capital territorial, a la economía y empleo verde) en el territorio como un todo (GOÑI y MUNÁRRIZ, 2025).

Así pues, el paisaje se incorpora como activo territorial, como recurso no deslocalizable favorable para la actividad económica y no solo criterio para evaluar las alternativas de ordenación en la toma de decisiones territoriales y urbanísticas (ahora de forma más participada dada su capacidad para vehicular la participación pública sin necesidad de ser experto en la materia). El objetivo es salvaguardar, gestionar y mejorar los paisajes más valiosos o socialmente más valorados en los procesos de planificación territorial y urbanística en cualquier tipo de espacio: natural, rural, urbano y periurbano, en las zonas degradadas, en las de gran calidad, en los espacios de valor excepcional y en los cotidianos (CALAZA, 2023).

Al vincular el paisaje con el desarrollo y con el modelo territorial, por lo tanto con la ordenación del territorio (OT) y el urbanismo, la política de paisaje en España queda en manos de las Comunidades Autónomas (CC.AA.); aunque también, según el artículo 5 del CEP y de la propia Ley de Bases de Régimen Local 17/1985 española (LBRL), de los municipios. La primera en legislar en materia de paisaje fue la Comunitat Valenciana, en su Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP) de 2004 y en su posterior Reglamento de Paisaje de 2006 (ambos derogados). En la primera se contemplaba la elaboración una Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), aprobada en 2011 y todavía vigente, entre cuyos objetivos generales (Directriz 3 -D3-) se incluía el Objetivo 11 “Proteger y valorizar el paisaje como activo cultural, económico e identitario”, al que se dedica el capítulo V (D50 a D53), dentro del título III sobre Infraestructura verde del territorio.

Del paisaje a la Infraestructura verde como categoría transversal

El concepto de Infraestructura verde (IV) no resulta novedoso, aunque sí lo son los nuevos enfoques más transversales con los se va incorporando en la legislación territorial y urbanística más reciente. Tiene antecedentes en los proyectos de mediados del S. XIX, pensados para garantizar el esparcimiento y el bienestar de la población de las grandes ciudades. Como señala SÁNCHEZ CABRERA (2019), los trabajos en el tránsito de siglo XIX a XX de arquitectos-urbanistas-paisajistas como Frederick Law Olmsted y Calvert Vaux (que diseñaran Central Park en Nueva York) fueron determinantes en el desarrollo de los primeros grandes espacios abiertos, convertidos después en grandes parques urbanos y periurbanos en ciudades de EE.UU. y Canadá. Especial atención merece el Emerald Necklace (“Collar de esmeraldas”), idea del mismo Olmsted, consistente en una cadena de parques (con una superficie total de 4’5 Km2) conectados por vías verdes y canales entre las ciudades de Boston y Brookline (Massachusetts).

A partir de estos proyectos a escala urbana, a mediados del siglo XX surgen lecturas a una escala más amplia en la que el territorio se descompone en una matriz de valores tangibles (ecológicos, económicos…) e intangibles (culturales, sociales…). Ya en el último cuarto del siglo XX, en un contexto de crisis ambiental global y de pérdida de biodiversidad, la ecología del paisaje incorporaba una nueva mirada al territorio a través de modelos de matriz, pieza y corredor (ver Fig. 1). Forma y función se combinan para fomentar la conectividad de los ecosistemas y desfragmentar el paisaje (DÍEZ, 2019).

Así pues, a las primeras funciones higienistas y recreativas a escala urbana se fueron añadiendo las de conexión, tanto funcional como ecológica a partir de los corredores biológicos y ecológicos para la conservación. De ello serán herederos, a nivel de la UE, la Red Natura de la Directiva Hábitats (1992) y la más reciente Estrategia de Biodiversidad para 2030: protección de la fauna y flora (de 2020), como parte del Nuevo Pacto Verde Europeo tras la pandemia del COVID-19. La Directiva Hábitats crea una red ecológica de zonas especiales de conservación (la Red Natura 2000) e insta a establecer vínculos funcionales entre ellas y con la matriz territorial que las rodea, de forma coherente desde el punto de vista ecológico.

En el año 2013, la Estrategia de Infraestructura verde presentada por la Comisión Europea (CE) emplazaba a los estados miembros de la UE a poner en valor su IV. Así, España, con la aprobación de la ley 33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, incorporaba al ordenamiento jurídico español el concepto de “Infraestructura verde”. Poco después se presentará la “Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas” (ENIVCRE, ver el punto 3) (VALLADARES et al. (coords.), 2017).

De nuevo la Comunitat Valenciana como abanderada de esta nueva tendencia, en su Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) (hoy derogada), rebaja el protagonismo otorgado al paisaje en su anterior LOTPP de 2004 y lo traslada a la IV, culminando un proceso que ya se había iniciado años atrás. Como señala SÁNCHEZ CABRERA (2019), el art. 41 del derogado Reglamento de Paisaje de 2006 introducía el Sistema de Espacios Abiertos, definido entonces como un conjunto integrado y continuo de espacios libres en suelo no urbanizable, de interés medioambiental, cultural, visual y recreativo, junto a las conexiones ecológicas y funcionales que los relacionan entre sí. Su objetivo era proveer áreas recreativas al aire libre, proteger hábitats naturales y el patrón ecológico del lugar, así como los valores culturales y paisajísticos, mejorar el paisaje y preservar zonas de transición entre distintos usos y actividades. Todos ellos pasan a formar parte de la IV después.

Esta aparece referida por primera vez en la legislación valenciana en la Ley 12/2009 de medidas fiscales, de gestión administrativa, financiera, y de organización de la Generalitat, que modificaba el art. 19 bis de la LOTPP de 2004. Posteriormente, la IV se recogería, como hemos indicado, en la ETCV de 2011 y en la LOTUP de 2014, que la define como: la estructura territorial básica formada por las áreas y elementos territoriales de alto valor ambiental, cultural, agrológico y paisajístico y visual; las áreas críticas del territorio que deban quedar libres de urbanización ya que su transformación implicaría riesgos o costes ambientales para la comunidad; y el entramado territorial de corredores ecológicos y conexiones funcionales que pongan en relación todos los elementos anteriores.

La reforma de la LOTUP introducida por la ley 1/2019, de 5 de febrero, refuerza el principio de IV urbana y los servicios ambientales y agronómicos como elementos a incluir en la cadena de protecciones y conectividades (ecológica y funcional) en la IV. Con ello se avanza de la «ciudad isla» (o de la dualidad ‘ciudad y lo demás’ de la Carta de Atenas) a la ‘ciudad región’ como una unidad parte de un sistema territorial y, a mayor escala, de un ecosistema socio-natural, la biorregión (MORÁN et al., 2023). La IV se convierte así en proveedora de servicios ecológicos para una ciudad más saludable y sostenible, que ya no es una ciudad isla desterritorializada porque, para el correcto funcionamiento de los ecosistemas y de la infraestructura verde, los tres sistemas (natural, rural y urbano) deben estar integrados funcional y hasta estructuralmente.

La IV opera sobre bienes y servicios abióticos, bióticos y culturales a distintas escalas: transnacional, nacional, regional (creando corredores ecológicos y funcionales para una nueva relación urbano-rural), municipal (corredores verdes alrededor de los núcleos urbanos para evitar la conurbación descontrolada) y de ciudad (conectando parques, avenidas, itinerarios peatonales y espacios de valor dentro del núcleo urbano entre ellos y hacia otros espacios de interés fuera de él -zonas forestales, parques fluviales, espacios litorales-). Los espacios no urbanizados y los espacios verdes de las ciudades, y los corredores ecológicos que los interconectan, permitirán mantener en buen estado los ecosistemas que prestan servicios ecológicos a la sociedad (entre ellos los fundamentales aire y agua limpios). Pero la IV también tiene una lógica económica detrás. Calidad de vida, salud, bienestar, biodiversidad y paisaje, turismo, cambio climático, riesgos naturales… conforman un complejo entramado de cuestiones que se relacionan con la IV.

DE LA INTEGRACIÓN DEL MEDIO FÍSICO EN LA ORDENACIÓN TERRITORIAL A LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE

Los estudios del medio físico

Con el surgimiento de la conciencia ecológica de los años 1970, se incorporó la visión naturalista o ambientalista del territorio y del suelo como contenido de la OT. La OT resultaría necesaria para la debida coordinación entre economía y ecología, para mantener el equilibrio entre el desarrollo económico y la conservación de la naturaleza. Se trata de buscar el equilibrio entre el impacto de los nuevos desarrollos o de las opciones de desarrollo y la capacidad medioambiental de las áreas urbanas y rurales, incorporando criterios ecológicos a la planificación. En esto juegan un importante papel el paisaje y la IV como base del sistema patrimonial territorial existente.

A partir de la Carta Europea de OT (Carta de Torremolinos de 1983), GÓMEZ OREA (1985) hacía una propuesta de integración de los diferentes sistemas territoriales, otorgando una especial importancia al llamado medio físico (el suelo no urbanizable, el rural). Dentro del inventario de instrumentos que recogían en su inicio las distintas legislaciones autonómicas de OT, algunas como las de La Rioja y la Comunidad de Madrid incluyeron los planes de ordenación del medio físico natural; otras, como el País Vasco, unas directrices del medio físico. Instrumentos cuya finalidad era proteger, desde la OT, ámbitos delimitados por sus especiales características naturales, ecológicas, paisajísticas, agrícolas, ganaderas o forestales.

Sin embargo, partir de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, se vieron sustituidos por los Planes Especiales y por los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, con un método y estructura homologables a un plan de OT. La política territorial se veía así supeditada normativamente a la de medio ambiente, con la que comparte objetivos. Algo parecido sucedería en el Consejo de Europa, donde los territorialistas perderían la batalla frente a ecologistas, paisajistas y patrimonialistas.

La primera propuesta metodológica en España para la consideración de la capacidad del medio físico en los trabajos de ordenación fue el trabajo dirigido por González Bernáldez para el Plan Comarcal de Sevilla en 1971-72. En un trabajo posterior (GONZÁLEZ BERNÁLDEZ, 1976) reclamaba de forma explícita introducir bases ecológicas en la OT. Sin cuestionar la importancia de las declaraciones de espacios naturales protegidos, la protección de la naturaleza no se limitaría únicamente a estos espacios sino que abarcaría todo el territorio, valorando al mismo nivel (como tres décadas después consolidará el enfoque socio-ecológico) las restricciones derivadas tanto de los valores naturales como de los condicionantes técnicos, económicos y sociales. Con estas propuestas se trataba de superar el déficit metodológico para la definición del sistema de espacios libres con vistas en una nueva planificación territorial integrada. Es esto justamente lo que tratará de hacer la IV (vid. MUÑOZ y DOMÉNECH, 2014).

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